Estados Unidos y #Cuba: La normalización de las relaciones (III)

Estados Unidos y #Cuba: La normalización de las relaciones (I)

Estados Unidos y #Cuba: La normalización de las relaciones (II)

La administración Carter

MSc. ELIER RAMÍREZ CAÑEDO

La administración de James Carter (1977-1981) extendió aún más las conversaciones y los contactos con Cuba y avanzó en muchos otros terrenos en función de la normalización de las relaciones. El año 1977 fue el de mayores progresos: se firmaron los acuerdos pesquero y de límites marítimos, se establecieron las oficinas de intereses en ambas capitales, se levantaron las restricciones de viaje a Cuba a los cubanoamericanos y a los ciudadanos estadounidenses y se establecieron importantes intercambios deportivos, académicos y culturales.

Asimismo, Carter ordenó en la Directiva Presidencial/NSC-6 del 15 de marzo de 1977 que el gobierno de Estados Unidos debía intentar lograr la normalización de relaciones con Cuba, y que para ese fin, debían comenzar conversaciones directas y confidenciales de una manera comedida y cuidadosa con representantes del Gobierno de Cuba.[i]A su modo de ver, en las conversaciones exploratorias, los Estados Unidos debían buscar la promoción de los siguientes intereses[ii]:

-Lucha contra el terrorismo;

-Derechos Humanos;

-Contener la intervención foránea de Cuba;

-Compensación por las propiedades estadounidenses expropiadas; y

-Reducción de las relaciones (políticas y militares) de Cuba con la Unión Soviética.

Para esto, Carter determinó la siguiente agenda de conversaciones: fronteras marítimas y pesqueras; acuerdo contra secuestros; situación de los derechos humanos en Cuba (incluida la excarcelación de ciudadanos estadounidenses, derechos de visita, y derechos de emigración); actividades externas de Cuba en Angola y otras partes; actividades de Cuba respecto a Puerto Rico; intercambios deportivos, culturales y científico-técnicos; compensación por las propiedades estadounidenses expropiadas por el Gobierno de Cuba; posibilidad de establecer relaciones comerciales; y establecimiento de una Oficina de Intereses de los Estados Unidos en la embajada de Suiza. Luego de una ronda exploratoria de conversaciones, el Consejo de Seguridad Nacional debía presentar a Carter las recomendaciones sobre la forma en que Estados Unidos debía proceder.[iii]

Carter dio otro paso importante para las relaciones entre Estados Unidos y Cuba, que rompía de hecho con lo que había sido la política de Estados Unidos hacia Cuba desde 1959, cuando señaló en la propia directiva: “El Fiscal General deberá tomar todas las providencias necesarias permitidas por la ley para impedir actividades terroristas o toda actividad ilegal iniciada desde el territorio de los Estados Unidos contra Cuba y contra ciudadanos estadounidenses, y apresar y enjuiciar a los autores de esas actividades”.[iv]

Con esta directiva Carter se convertía en el primer presidente de los Estados Unidos en ordenar el inicio de un proceso de normalización de las relaciones con Cuba. Pero eso no nos puede llevar al error de pensar que la normalización de las relaciones con Cuba era en verdad un interés estratégico para la administración demócrata, pues esta no constituía más que un medio por el cual se pensaba lograr lo mismo que no se había alcanzado a través de la política agresiva.

Pese a los innumerables desencuentros y obstáculos, el año 1977 terminó con un saldo positivo para las relaciones entre Cuba y Estados Unidos. Se vivía un momento de relativo deshielo entre Washington y La Habana. En 1977 se negociaron los problemas menos candentes en las relaciones bilaterales, pero a partir de 1978 el proceso empezaría a congelarse e incluso a retroceder, pues los temas más espinosos de las relaciones entre Cuba y Estados Unidos no serían resueltos, y en eso tendría gran responsabilidad la administración norteamericana, al imponerse en su seno la idea de un condicionamiento del acercamiento a Cuba, dirigido a limitar la política exterior cubana allí donde se afectaran los intereses de los Estados Unidos en el marco del conflicto Este-Oeste.[v]No obstante, todavía en enero de 1978 se dieron algunos pasos positivos para el mejoramiento de las relaciones entre ambos países como lo fueron: la decisión de Cuba de poner en libertad a algunos de los presos norteamericanos en la Isla;[vi] el anuncio del Departamento del Tesoro estadounidense de que los residentes en el país podían enviar dinero directamente a sus parientes inmediatos en Cuba a razón de hasta 500 dólares trimestralmente y el encuentro celebrado en La Habana entre Oficiales de la guardia costera norteamericana y sus homólogos cubanos, con el objetivo de lograr la cooperación en la búsqueda y rescate en aguas internacionales, así como en el enfrentamiento al narcotráfico y el terrorismo. Asimismo, los intercambios culturales, académicos, científicos y deportivos continuarían en 1978 y 1979.

Con la entrada de las tropas cubanas en Etiopía a fines de 1977 el proceso de normalización de las relaciones se estancó y paulatinamente las relaciones comenzaron a hacerse más tensas. No obstante, las conversaciones y contactos, así como los intercambios deportivos, académicos y culturales continuaron prácticamente hasta el final del mandato presidencial de Carter. De hecho, las conversaciones secretas más extensas y continuadas entre ambos países tuvieron lugar en el año 1978 (New York, Washington, Atlanta, Cuernavaca y La Habana). En 1979 hubo un impasse retomándose las conversaciones en enero, junio y septiembre de 1980, todas celebradas en La Habana.

Mas nuevamente la razón fundamental del por qué no se alcanzó la normalización de las relaciones entre Estados Unidos y Cuba durante la administración Carter, residió en la no superación de una esencia histórica: la insistente intención de los Estados Unidos por ser un actor en la política doméstica y exterior de Cuba y la voluntad manifiesta de la Isla de pagar el precio necesario por su soberanía. La experiencia de la administración Carter respecto a Cuba, si bien marcó una ruptura con la agresividad característica de la política de Estados Unidos hacia la Isla, fracasó porque no desbordó el marco de la esencia de la confrontación señalada anteriormente, al aspirar que Cuba accediera antes de la normalización de las relaciones al menoscabo de su soberanía en política exterior, utilizando para ello el bloqueo económico, comercial y financiero como carta de negociación. Por supuesto, Cuba no aceptó negociar su soberanía y sus principios, y exigió en todo momento que se le tratara con respeto.

Por su parte, la presencia cubana en África fue el principal nudo gordiano que no pudo romperse para seguir avanzando hacia la normalización de las relaciones, pero la responsabilidad de ello recayó también en la administración Carter, al condicionar el acercamiento bilateral a este tema multilateral ubicado en el terreno de la libre autodeterminación de Cuba en materia de política exterior. Esta exigencia del gobierno de Estados Unidos constituyó realmente un anacronismo. No fue entonces Cuba, como han sostenido algunos autores, la culpable del fracaso de proceso de normalización de las relaciones durante la administración Carter porque le interesó más su papel en África, que la normalización de las relaciones con Estados Unidos, a Cuba le interesaba ambas cosas, solo que no las mezclaba. Fue Estados Unidos el que creó ese vínculo dañino importándole más sus posiciones geoestratégicas en el enfrentamiento Este-Oeste, que la normalización de sus relaciones con Cuba. Evidentemente ambos países se veían muy diferentes a sí mismos y al entorno internacional. Sus intereses también eran muy divergentes.

Si bien durante la administración Ford hubo bastante consenso dentro de los círculos de poder estadounidenses respecto a considerar el activismo internacional de Cuba como el principal impedimento para normalizar las relaciones, en el período de Carter hubo más criterios contrapuestos, aunque al final la concepción “globalista” en relación a los conflictos internacionales, defendida fundamentalmente por el asesor para Asuntos de Seguridad Nacional, Zbiniew Brzezinski, terminó imponiéndose a la “regionalista” que respaldaba el secretario de Estado, Cyrus Vance, y el personal diplomático más experimentado del Departamento de Estado y que tendía a analizar los problemas internacionales no dentro de la rivalidad este-oeste, sino buscando sus causas endógenas. De esta manera, la ilusión de que Cuba renunciara a su solidaridad internacional a cambio de la normalización de las relaciones con Estados Unidos, desplazó los enfoques más constructivos dentro de la estructura de gobierno estadounidense a partir de 1978. Incluso, la política de los “derechos humanos”, tema que Carter había considerado en 1977 como el fundamental para que se lograse la normalización de las relaciones con Cuba, quedó relegado a un segundo plano.

También hay que decir que la fuerte tendencia antinormalización en el ejecutivo y el congreso estadounidense terminó haciéndose dominante inmediatamente después de que los soldados cubanos entraran en Etiopía, al tiempo que la tendencia más conciliadora y liberal con respecto a Cuba, visible fundamentalmente en el Departamento de Estado, perdió el protagonismo a partir de esa momento. Las propias crisis fabricadas por Zbiniew Brzezinski, asesor para Asuntos de Seguridad Nacional, la CIA y el Pentágono (Shaba I, Shaba II, MIG 23, “Brigada Soviética”, etc.) y el auge de las fuerzas progresistas y revolucionarias en áreas consideradas de intereses vitales para los Estados Unidos, fueron muy bien aprovechadas por estos sectores contrarios a un entendimiento con Cuba, logrando que la política hacia la Isla fuera vista por los lentes de la política hacia la URSS y se desmarcara del inicial diseño de política hacia el hemisferio. Estos sectores fueron también los responsables de que se impusiera la idea en la administración Carter, de que Cuba, como condición sine qua nun a un modus vivendi con Estados Unidos debía dar los siguientes pasos: retirar sus tropas de África, no interferir en ninguna otra región que fuera de interés vital para los Estados Unidos –como fue el caso de Centroamérica y el Caribe en 1979-, renunciar a sus vínculos con la URSS, desistir de su solidaridad con la causa independentista del pueblo puertorriqueño y realizar los pagos pertinentes por las propiedades norteamericanas expropiadas a inicios de la Revolución. Luego, con el abandono paulatino del proceso de distensión entre Estados Unidos y la URSS a partir de 1979 y el comienzo de una nueva etapa de Guerra Fría, se hacía prácticamente imposible la normalización de las relaciones con Cuba, máxime si la política de Estados Unidos hacia Cuba era conformada a partir de los patrones de la política hacia la Unión Soviética. No fue casual que la idea de la normalización de las relaciones con Cuba o de algún tipo de acomodo con la Isla, sólo se hubiera hecho visible en las etapas de bajas tensiones o relativa distensión entre la URSS y los Estados Unidos, como fue el año 1963, en el período de (1974-1975) y (1977-1978).


[i]Directiva Presidencial/NSC-6, 15 de marzo de 1977, The Carter Administration. Policy toward Cuba: 1977-1981, (documentos desclasificados, Biblioteca del ISRI) (Traducción del ESTI) (Véase anexo 11)

[ii] Esta era una agenda de negociación equívoca desde su génesis, pues se mezclaban los temas bilaterales y los multilaterales, entrando con estos últimos en terreno soberano de Cuba, específicamente en la política exterior de Cuba. Ello fue un ejemplo más de que Estados Unidos nunca ha admitido que Cuba practique una política exterior independiente.

[iii] Directiva Presidencial/NSC-6, 15 de marzo de 1977, The Carter Administration. Policy toward Cuba: 1977-1981, (documentos desclasificados, Biblioteca del ISRI) (Traducción del ESTI)

[iv] Ibídem.

[v] Las figuras del ejecutivo partidarias del acercamiento condicionado a Cuba se vieron respaldadas por el cambio a su favor de la composición del Congreso, luego de las elecciones del órgano legislativo en 1978.

[vi] El anuncio fue hecho luego de una visita de 3 días del más numeroso grupo de legisladores estadounidenses que había visitado Cuba desde 1959 (10 legisladores). Los legisladores encabezados por el demócrata por Wisconsin, Henry Reuss, se entrevistaron con Fidel Castro.

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